從２０１０年國發〔２０１０〕１９號文拉開政府融資平臺公司轉型發展大幕開始，平臺公司轉型這個話題已經持續了十年以上。這十年間，平臺公司受城市發展上位規劃、地方政策要求、資產資源稟賦、主政領導認知，以及操盤手運作能力等多方面影響，分化發展愈發明顯，有的平臺公司正發生著劇變，這種劇變不僅體現在資產和融資總量的增加，還體現在經營性資產占比提高，業務的市場化競爭力增強，以及政企合作邊界的清晰化，逐漸找回了企業“基因”。當然，也有的平臺公司，轉型升級仍停留在口號上，公司職能定位未發生根本變化，行政化、“任務式”色彩依然濃厚，企業經營管理水平還在躑躅不前。

從近期一些地方政府的做法來看，為了助力新型城鎮化建設、推動地方產業升級和有效化解債務風險，高位推進政府國資平臺公司整合重組已經成為地方主要領導的首選動作之一。那么，平臺公司到底如何轉型升級？筆者結合多年服務平臺公司的經驗，對平臺公司轉型發展的關注點進行研判，并提出了平臺公司重構升級的“１１５３”法則：

一、多維視角研判平臺公司轉型發展

１．城市發展視角

伴隨著城鎮化的持續推進，城市將會從“重建設”走向“重運營”，平臺公司也需要從“城市開發投資建設商”走向“城市綜合運營商”。在這一過程中，平臺公司的職能定位、資產構成、業務內容、經營思路、人員結構等都會發生變化，平臺公司需以終為始，深刻理解城市發展上位規劃，提前謀篇布局，調整職能定位、獲取核心資源，為“后城鎮化”時代的業務調整，以及可持續健康發展做好準備。

２．城投行業改革視角

過去十幾年，在“政府信用背書式”的融資的大背景下，依靠持續的政府性資產資源、國有產權等注入，平臺公司經歷了“滾雪球”般的快速發展。后隨著國發〔２０１４〕４３號文、新《預算法》、中發〔２０１６〕１８號、財預〔２０１７〕５０號等系列文件的出臺，政府投融資體制已發生根本性變化，地方財政和平臺公司需做信用切割，“小政府、大市場”的改革方向也進一步明確，城投行業的發展邏輯也正發生著不可逆變化，需從“平臺融資＋政府財政”的大循環體系，走向平臺公司自身可持續發展的小循環體系。

３．國資國企改革視角

本輪國資國企改革自２０１３年正式啟動，通過“１＋Ｎ”政策體系和三年行動計劃等，在優化國有資本布局、完善現代企業制度、推動混合所有制改革、健全市場化經營機制、完善國資監管體制機制，以及全面加強黨的領導等諸多方面提出了明確的任務要求和時間節點。２０２２年是國企改革三年行動計劃的收官之年，預計未來還將持續推進。諸多國資國企改革要求都是平臺公司深入推進運行機制改革，以及向政府要資源、要政策的重要依據，需要用好國資國企改革這把“尚方寶劍”。

４．投融資視角

在地方政府事權財權不對等、政府性債務高位運行的大背景下，平臺公司在政府性項目的投融資領域將會繼續承擔重要角色。所以，地方政府推進國資平臺公司整合重組的短期首要目標，往往還是提升投融資能力，降低融資成本，鞏固和提高主體信用評級，構建多層次、多元化、多渠道的融資體系，實現“以融落項、以融促產、以融化債”。

５．政府治理視角

建設什么樣的城市，如何建設城市，以及實現城市經濟的高質量發展，是政府主要領導首要關注的問題，為了實現這一目標，需要政府部門、社會資本、金融機構的通力合作。按照國務院國資委的有關改革精神，國資部門要進一步發揮對地方政府上位規劃落地的支撐作用。預計未來國資部門的作用將進一步加強，“政府—國資—國企”的同頻共振、層層支撐的規劃發展體系，成為改革的重點。

６．企業發展視角

當前平臺公司普遍存在的債務壓力大、造血機制不足、人才結構不合理、體制機制不順等問題，“冰凍三尺，非一日之寒”，這些問題只能在發展中逐步得到優化和解決，所以平臺公司轉型發展很難做到一蹴而就。在“十四五”時期，平臺公司應堅持規劃引領，發揮好鏈接政府與市場的橋梁作用，向政府要資源，向市場要效益，重塑企業的“有機生命體”，向特殊目的的一般性國有企業邁出重要一步。同時，還要打造成為學習成長性組織，強化自身可持續能力建設，實現企業發展和員工發展的共贏。

二、平臺公司重構升級的“１１５３”法則

基于上述對政府國資平臺公司轉型發展核心關注點的研判，站在政府和平臺公司角度，提出公司重構升級的“１１５３”法則，即１次全面政府性資產資源清查，１輪國有企業運行架構頂層設計，５大平臺公司重構升級舉措，３大實施保障措施。

一次全面政府性資產資源清查

在地方政府的高位推動和組織下，成立專班，對轄區內國有企業、國有產權、國有資產資源，以及政策性資源等進行全面、系統的盤點和梳理分析，明確相關資產資源的分布情況、運營情況等，為統一監管、資產整合、注入盤活等打好基礎，做好準備。

一輪地方政府國有企業運行架構頂層設計

主要指地方政府國資監管的一級國有企業運行架構設計，其核心通過國有企業整合重組和職能重構，構建“分層運作、分業經營、分類管理”的運作架構，明確地方政府國資部門和重組后各國資平臺公司的職能定位、股權架構、業務布局和發展方向。該頂層運行架構需緊緊圍繞城市發展上位規劃和平臺公司綜合投融資能力提升等要求，實現各主體在城市金融服務、城市建設與運營管理、國有資產經營管理、城市產業投資及創新發展等主要領域的差異化分工，以及在項目投融資領域的協同運作。

五大平臺公司重構升級舉措

舉措一：政府性資產資源重構。一是外部資產資源重構，主要是指清查出的外部資產資源整合注入到平臺公司，可實現平臺公司資產的迅速積聚，公司體量快速做大，并按需調整政府財政支出模式，以及在不同平臺公司間設計交易架構；二是內部重構，可實現平臺公司內部資產資源的價值挖掘，和最大化利用，為下一步分類管理、產業鏈重塑打好基礎。通過資產資源的內外部重構，短期內可優化平臺公司的資產、收入、現金流、利潤等財務情況，提升平臺公司融資能力，中長期可為平臺公司的產業鏈整合、集約化發展、業務競爭力構建等奠定基礎。

舉措二：業務發展規劃設計。平臺公司業務規劃通常更需要設計，其關鍵詞是產業選擇和產業鏈，即通過“建鏈、強鏈、補鏈、增鏈”，實現業務的優化布局和“點線面體”式拓展。以平臺公司傳統的項目代建業務來說，“點”即城市基礎設施代建，“線”則是城市基礎設施的全生命周期管理，即需圍繞基建項目開展的全過程咨詢、原材料供應、施工以及管養維護等服務，而“面”是指圍繞城市基建項目打造的投資生態圈、融資生態圈、經營管理生態圈，并最終形成企業有機生命體的一部分。按產業鏈式分析邏輯，平臺公司還可依靠地方政府背書作用，深耕土地綜合開發、城市公用事業、城市空間經營、產業投資等產業領域或產業鏈。

舉措三：投融資模式重構升級。一方面需要基于項目投資、產業發展以及存量債務風險化解的需要，結合相關融資產品和政策要求，運用系統工程研究方法和投融資規劃模型，形成針對融資、投資、資金統籌、資本運作以及業務重構等動態的工作計劃；另一方面，針對可能出現的投融資風險，加強企業投融資的風險防控、主體信用評級優化和投資人關系維護等工作。

舉措四：公司組織及運營管理體系重構升級。為充分響應根據公司的近、中、遠期業務規劃要求，通過ＳＯＰ分析邏輯，對平臺公司的法人治理、組織結構、職能職責以及集團管控等組織及運營管理體系進行重構升級，承接平臺公司轉型發展戰略落地，明確轉型發展中各項任務的責任主體。其組成部分包括目標體系及分解、組織管理體系、集團管控體系、制度流程，以及信息化、數字化管理系統等。

舉措五：人力資源管理體系升級。平臺公司轉型升級成功與否很大程度上取決于人，平臺公司需持續按照“三項制度”改革要求優化人力資源管理體制和選人用人機制。主要有四個方面，一是市場化選人機制，包括推行經理層任期制和契約化管理，全面推行用工市場化，二是薪酬激勵體系優化，強化按價值付薪的理念，重點優化工資總額決定機制、內部分配機制以及多個靈活形式的中長期激勵機制，三是人員培養體系建設，通過員工畫像，加大人才培訓力度、持續打通員工發展通道，四是要對人員配置體系進行優化，其核心是實施企業員工大市場，實現精干主體，分流輔助。

三大實施保障措施

一是明確政企合作模式與機制。其核心是明確平臺公司承接政府性項目的模式，需實現項目分類，針對不同類型項目建立適配的平衡機制及明確融資模式。建議通過政府成立高規格的投決會，明確其議事機制，并出臺法規和制度等形式來落實。同時，建議設立項目儲備庫，明確入庫項目的平衡運作機制以及承接模式。

二是明確存量政府性債務的承擔和風險化解機制。平臺公司承擔的政府性債務風險的化解和輕裝上陣，同樣需要地方政府給予支持，其一是摸清債務底數，研判債務風險，明確債務責任主體和債務風險化解責任，從資產盤活、債務置換、債務展期、提升公司融資能力等多渠道提出存量債務風險化解舉措；同時分類明確新增政府性項目的融資方式，避免新增政府隱性債務。

三是明確國資監管界面和考核機制。按本輪國資國企改革要求，需構建以“管資本”為主的國有資本監管體系，明確國資監管部門依法履行出資人職責的定位。在實際工作中，需綜合考慮國資監管能力、平臺公司職能定位和管理成熟度等，從企業設立、人事任免、戰略規劃、投資、融資、資產處置、薪酬總額、利潤分配等方面，科學界定地方政府、國資部門對平臺公司的監管邊界；同時，明確對監管企業的差異化考核管理和激勵機制，做到責權利效的對等。